最高检直接办案“万峰湖专案”形成以事立案规则
实践中，许多生态环境公益损害跨越不同的行政区划，给生态环境的保护、治理带来更多复杂因素。生态环境公益诉讼如何以能动履职破解难题，实现一体保护、系统治理、溯源治理，助力生态领域的国家治理体系和治理能力现代化？检委会讨论的第一个案例——最高检督促整治万峰湖流域生态环境受损公益诉讼案在办案过程中就遇到了诸多难题。
万峰湖地处黔桂滇接合部，因无序养殖、水质恶化，2016年、2017年连续两次被中央环保督察点名，2017年更是被中央环保督察组列为重点问题，但因为三省（区）五县（市）执法标准和步调不统一，直到2019年还是没有得到根本解决。最高检研判后认为，万峰湖流域污染问题涉及重大公共利益，仅由相关省检察机关辖域内履职督促治理难度较大，为切实有效根治污染，必须统筹、溯源，有必要由最高检直接立案办理。2019年12月11日，最高检直接立案。
“最高检直接立案究竟有何优势，发挥了怎样的作用，指导性案例要讲清楚，写明白！”大家在讨论中认为，“万峰湖专案”凸显最高检直接办案的两方面优势：一是凸显办案力度，彰显责任担当。“万峰湖专案”中，最高检抽调精干力量组成办案组，分管副检察长担任办案组组长，直接组织、指挥办案活动。按照司法责任制改革要求，让检察长首先成为名副其实的检察官。二是发挥检察一体化优势，整合多地、各级检察机关办案力量，充分发挥流域内检察机关一体办案的优势。最高检第八检察厅从三省（区）检察机关抽调办案骨干共同组成办案组，三省（区）检察机关分别组建办案分组，负责摸排线索、办理最高检交办和指定管辖的案件。同时，采取“统分结合、因案施策、一体推进”的办案模式，最高检办案组统一研判案件线索，以交办、指定管辖等方式统一分配办案任务、调配办案力量，以案件审批、备案审查等方式把关办案质量，明确办案要求和时间节点，统筹推进全案办理进度，兜底解决各地方办案分组不能破解的办案困难和阻力。
“以事立案！”研讨中，大家不约而同指出，“万峰湖专案”办理一个鲜明的特点就是以事立案。专案组经初步摸排，认为万峰湖流域跨省（区）环境污染情况客观存在，但万峰湖涉及三省（区）五县（市），地域广，相关责任主体涉及水务、环保、农业农村等多个行政部门，相关工矿企业、单位、个人多个民事主体，若按传统的以监督对象立案模式，很难通过初步调查短时间内确定具体侵权人或负有监督管理职责的行政机关，国家利益和社会公共利益不能得到及时有效的保护。为此，专案组探索创新以事立案，将国家利益和社会公共利益摆在首位，提出对万峰湖流域跨省（区）生态环境受损问题立案调查。在最高检以事立案的同时，该案的具体办理还结合了对明确的监督对象和特定公益诉讼类型由省、市、县级检察机关分别立案的形式，形成了上级检察院以事立案为主案，下级检察院以监督对象立案为个案，主案与个案统分结合、因案施策、一体推进的办案方式：对行政公益诉讼案件线索，以下发交办函方式交由与主管行政机关对应的同级检察院办理；对民事公益诉讼案件线索，以交办方式交由违法行为发生地、损害结果地或者违法行为人住所地的基层检察院办理；对两个检察院都有管辖权的，或存在管辖争议的，以指定管辖方式交由最有利于保护公益的检察院办理。该案中，地方检察机关在收到交办或指定管辖的案件线索后，经进一步调查，共依法立案45件，其中行政公益诉讼案件44件，民事公益诉讼1件。大家认为，在国家利益或者社会公共利益受到严重侵害，行政监管主体和违法行为人较多且暂时无法确定具体监督对象，如果不立案则受损公益得不到及时有效保护的情况下，检察机关可基于公益损害事实立案，依法及时进行调查，全面查清案件事实，确定责任主体，固定相关证据。同时，为实现办案目标，上级检察院可以将具体案件线索交由行政机关对应的同级检察院或者违法行为发生地、损害结果地或者违法行为人住所地的基层检察院办理，由下级检察院依法针对具体的监督对象以特定公益诉讼类型分别立案。
“创新不能止于个案！”一位检委会委员的发言得到大家认同：不仅要以指导性案例指引办案方式创新，更要推动制度与规则的与时俱进。要通过指导性案例不断强化“规则意识”，已经有明确规则的，就用案例体现对规则的遵守和执行；规则不完善的，就要通过案例促成规则的健全与完善。“万峰湖专案”是最高检首次探索以事立案方式办理的公益诉讼案件，专案办结后，湖北、广西、贵州等地检察机关将以事立案推广到相关个案办理中，最大程度保护受损公益，取得突破效果。2021年7月，最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》（下称《办案规则》）正式施行，第29条对以事立案作出了明确规定：“对于国家利益或者社会公共利益受到严重侵害，人民检察院经初步调查仍难以确定不依法履行监督管理职责的行政机关或者违法行为人的，也可以立案调查。”检委会讨论认为，此案办理为以后在类似案件中如何运用该规则提供了范本，指导性案例就要将以事立案的意义讲清楚，以此案例为指导，遵循、用好“以事立案”的规则。
